Исполнение судебных актов и актов других государственных органов на современном этапе
Вопрос о месте исполнительного производства в системе российского законодательства носит не теоретический, а сугубо прикладной характер, поскольку определяет содержание и характеристику мер принудительного исполнения. Если рассматривать исполнительное производство как составную часть гражданского и арбитражного процессов, то этим можно объяснить до сих пор сохраняющееся наличие ряда существенных гарантий прав должника и в стадии исполнения. Если же считать исполнение административной процедурой, тогда главной его целью является обеспечение реализации положений соответствующего судебного или несудебного акта без соблюдения тех гарантий, которые СВОЙСТВЕННЫ судебной процессуальной форме.
Ряд специалистов относят стадию исполнения к правосудию. Многие представители российской юридической науки XIX — начала XX в. полагали, что исполнительное производство имеет внепроцеесуальный характер, так как бесспорно по характеру, или характеризовали его как «полицейское право». Ведь спор разрешен судом в ходе состязательного процесса и исполнение в этом смысле не охватывается понятием судебной власти. Отсюда — вполне правомерна постановка вопроса о целесообразности рассмотрения норм исполнительного законодательства в качестве комплексной отрасли, имеющей определенную юридическую целостность и специфику, либо о полностью внепропессуальном характере исполнительного производства как совокупности целой системы определенных производств по исполнению конкретных юрисдикционных актов, относящихся к сфере ведения органов исполнительной власти.
В пользу самостоятельного и внепроцессуального характера исполнительного производства свидетельствует наличие многих специфических черт, « частности его принципиальных положений, правовое положение субъектов, характер их деятельности и норм, регулирующих ее. Во-первых, исполнительное производство не состязательно по своему характеру, иной характер носят принципы, права и обязанности его участников. Исполнительное производство в основном устанавливает правила специальной юридической правореализационшш деятельности для обязанных субъектов. Диспозитнвность характерна только для действий взыскателя — она заключается в его праве возбудить или не возбудить исполнительное производство, в возможности выбора (когда он есть) правовых средств воздействия на должника при каких-либо сбоях процесса исполнения, в праве отказаться от взыскания, заключить мировое соглашение. Выбор вариантов поведения для должника практически ограничен, поскольку он обязан исполнить юрисдикционный акт — исполнительный документ. Должник вправе только выбрать в пределах, определенных законом, более удобный для себя вариант реализации решения, то есть своего поведения. При этом он может сделать выбор лишь до определенного момента, пока не вступает в действие механизм принудительного исполнения.
То же самое можно сказать и о большинстве других принципов исполнительного производства, определяющих самостоятельный правовой режим данной правовой сферы.
Во-вторых, следует исходить из сложности предмета правового регулирования исполнительного законодательства. Практически принудительное исполнение не является единым производством, это целая система определенных производств по исполнению конкретных юрисдикционных актов. Дифференциация исполнительных процедур происходит по ряду критериев: в зависимости от вида реализуемого акта, обязанного субъекта (физические лица, коммерческие и некоммерческие организации, органы законодательной и исполнительной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, иностранные юридические и физические лица), характера действий, которые должны быть совершены должником, системы юридических действий, характерных для конкретного вида исполнения.
В-третьих, ивой характер по сравнению с гражданским и арбитражным судопроизводством носят стадии исполнительного производства. Его возбуждение определяется в основном волей заинтересованных лиц. Что касается остального процесса исполнения, то он не связан с установлением большого количества юридических фактов, однако необходимость фактоустановительной деятельности возникает при решении практически всех вопросов реализации актов гражданской юрисдикции — от возбуждения исполнительного производства до фактического осуществления обязанными субъектами действий, прекращающих исполнительный процесс.
Таким образом, более верно характеризовать исполнительное производство как юридическую деятельность, происходящую вне рамок судебного процесса, судебной власти и требующую целостного правового регулирования. Исполнительное производство в доктринальном, нормотворческом и правоприменительном аспектах следует понимать как относящееся к сфере действия органов исполнительной власти со всеми вытекающими отсюда последствиями. Такой вывод определяет в концептуальном плане правовую политику в данной сфере и взаимоотношения системы принудительного исполнения с властью судебной.
Задача судов заключается в разрешении правового конфликта и вынесении судебного акта, а также контроле за процессом исполнительного производства при подаче жалоб одним из его участников. Таким образом, с судов сняты непосредственные обязанности по обеспечению исполнения принятых им судебных актов и других исполнительных документов.
Однако не следует полагать, что при таком подходе органы судебной власти полностью устраняются от процесса исполнения. В основном воздействие органов судебной власти на исполнительное производство может быть сведено к следующему. Во-первых, суд разрешает вопрос об обеспечении иска как гарантии будущего исполнения его решения. Во-вторых, судебные приставы-исполнители, равно как и судебные исполнители, исполняют ту часть решения, которая называется резолютивной — она переносится из решения в исполнительный лист. Именно от правильности и точности формулировки резолютивной части порой в немалой степени зависит быстрота и результативность исполнительных действий. В-третьих, в компетенции суда или судьи общей юрисдикции либо арбитражного суда осталось решение ряда существенных вопросов исполнительного производства, например выдача исполнительного листа, восстановление пропущенного срока предъявления исполнительного документа к взысканию, разъяснение судебного акта для целей его исполнения, отсрочка или рассрочка исполнения, изменение способа и порядка исполнения, и целого ряда, других вопросов в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве», ГПК РФ и АПК РФ. В-четвертых, суд осуществляет контроль за действиями судебного пристава-исполнителя. Жалобы заинтересованных лиц на его действия и постановления подаются в суд или арбитражный суд в зависимости от вида исполнительного документа.
Исполнение судебных решений представляет собой важнейший участок правовой практики, который отражает эффективность всего механизма правового регулирования. Его бездействие нарушает права взыскателей, снижает авторитет и эффективность органов судебной власти, поскольку судебное решение, которое не может быть реализовано, не имеет реальной юридической силы. Указанная ситуация побуждает взыскателей к использованию неправовых способов возвращения долгов.
За четыре года своего существования служба судебных приставов добилась некоторых позитивных результатов. Заметно повысилась эффективность работы по исполнению судебных решений. Службой ежегодно осваиваются громадные объемы работ. Но эффективность могла бы быть и выше, если бы суды и судебные приставы более тесно взаимодействовали.
При рассмотрении заявлений суды общей юрисдикции и арбитражные суды нередко из-за отсутствия единообразной практики применения Федерального закона «Об исполнительном производстве» выносят противоречащие друг другу решения и определения.
Такое положение приводит к их длительному неисполнению, сопровождается жалобами и претензиями в адрес служб судебных приставов. Фактически из-за позиции различных судов складывается впечатление об отсутствии правосудия. Так, по заводу «Кристалл" было несколько решений разных судов, противоречащих друг другу, по «Мосэнерго» — восемь исполнительных листов. Аналогичная практика имела место в Челябинской, Оренбургской и других областях.
Таким образом, в судебной практике существуют проблемы толкования и применения норм законодательства об исполнительном производстве, а также разграничения компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Изложенное свидетельствует о необходимости принятия Верховным судом Российской Федерации и Высшим арбитражным судом Российской Федерации совместных решений, направленных на единообразное применение законодательства.
На эффективность деятельности судебных приставов крайне отрицательно влияют следующие проблемы судебного производства. Без достаточной правовой аргументации суды порою приостанавливают действия судебных решений на крайне длительные сроки, хотя законодательством не установлены сроки приостановления исполнения судебных решений. Выданные судами исполнительные листы порою не соответствуют закону; в них нечетко сформулирован предмет исполнения. К тому же суды длительное время не рассматривают обращения судебных приставов о разъяснении судебного решения, изменении порядка и способа его исполнения. Нередко суды при рассмотрении судебных споров не принимают обеспечительные меры. В результате должники успевают переоформить имущество на третьих лиц, снять деньги со счетов. Впоследствии после отмены судом приостановления судебные приставы уже лишены возможности реально исполнить судебные решения. Так, лишь за 9 месяцев текущего года судами приостановлено, отсрочено исполнительных производств на 84,9 млрд. руб. На качество судебных решений по вопросам исполнительного производства влияет отсутствие в судах общей юрисдикции специализации судей.
Из-за отсутствия имущества у должника взыскателям возвращается большое количество исполнительных листов. В конце 2000 г. Минюстом России во всех субъектах Российской Федерации созданы службы розыска имущества и должников, проведено обучение сотрудников этих служб. Однако эффективность их деятельности еще невелика, в том числе и из-за малой численности.
Основной способ реализации исполнительного документа о взыскании денежных средств — обращение взыскания, как правило, на денежные средства и другое имущество должника.
Хранителем арестованного имущества может быть назначен должник или по выбору судебного пристава-исполнителя любое другое лицо за соответствующее вознаграждение. С момента передачи имущества хранитель ответствен за его растрату, отчуждение, сокрытие или незаконную передачу.
Однако практика показывает, что органы прокуратуры и внутренних дел, которым судебными приставами-исполнителями направляются соответствующие представления, в основном отказывают в возбуждении уголовных дел в отношении лиц, уклоняющихся от исполнения судебных решений. Нередко службам судебных приставов не поступают даже ответы на направленные представления. Тем самым нарушается ст. 144 УПК РФ, предусматривающая обязательное рассмотрение заявлений и сообщений о преступлении и уведомление заявителя о принятом решении.
Судебные приставы в органы прокуратуры и внутренних дел направляют немало материалов для привлечения к уголовной ответственности лиц. уклоняющихся от исполнения судебных решений, в частности, за злостное уклонение от уплаты алиментов. В 1999—2001 гг. было направлено 43 791 представление, по которым возбуждено 27 417 уголовных дел, из которых прекращено 5 927 уголовных дел; отказано в возбуждении 8174 уголовных дел. На 6968 представлений не поступило ответов.
Подобная практика, к сожалению, повсеместна, что позволяет недобросовестным должникам уклоняться от исполнения судебных решений и не нести за это ответственности. Подчас это делает исполнение судебных решений невозможным, а в конечном итоге ведет к нарушению прав и законных интересов взыскателей.
Таким образом, налицо необходимость наделения служб судебных приставов правом ведения дознания.
Один из важных вопросов практики исполнительного производства — оценка арестованного имущества должника, поскольку от стоимости реализуемого имущества зависит результативность исполнения, полнота реализации исполнительного документа.
Поскольку судебный пристав-исполнитель вправе наложить арест на имущество только в пределах исполнительного документа, во избежание впоследствии нанесения убытков должнику или взыскателю, связанных с неполным исполнением судебного решения важно максимально четко определить его стоимость.
Острой проблемой остается реализация арестованного имущества. До 2001 г. судебные приставы передавали его на реализацию в ФДЦ, а с начала 2001 г. — в РФФИ. И хотя процент реализации несколько улучшился, однако реализовано имущества лишь на 2 млрд. руб. (арестовывается оно на десятки миллиардов рублей). К сожалению, порой продавцов интересуют не интересы взыскателей, а только свои. Это обстоятельство подрывает веру взыскателя в суды.
Властным полномочиям судебного пристава-исполнителя при осуществлении им исполнительных действий противопоставлены юридические гарантии участникам исполнительного производства. К таким средствам защиты относятся: обжалование действий судебного пристава-исполнителя, возмещение вреда, причиненного его действиями, иски об освобождении имущества от ареста. Таким образом, окончательную оценку правомерности действий судебного пристава-исполнителя, в том числе и отказ в совершении таких действий, дает суд. Стороны довольно часто используют предоставленное право, однако в 2001 г. только каждая четвертая жалоба признана судом обоснованной (в 2000 г. — каждая третья).
Не могу не сказать и о новелле российского законодательства — праве судебного пристава-исполнителя объявить розыск должника по всем видам исполнительных производств.
Розыск и должника и его имущества возложен на службу судебных приставов. При этом для его проведения необходимо предварительное авансирование взыскателем соответствующих расходов. После обнаружения должника взыскатель вправе взыскать с него расходы по розыску. Однако уже само положение о возможности проведения розыска существенно увеличивает шансы взыскателя на исполнение судебного решения.
Как показала практика исполнения судебных решений, законодательство об исполнительном производстве содержит еще достаточно много пробелов и нуждается в совершенствовании, поскольку принятые вышеуказанные законы не исчерпывают всю нормативную правовую базу регулирования правоотношений в сфере принудительного исполнения судебных актов и актов других органов.
Нуждается в изменении и Перечень видов имущества, на которые не может быть обращено взыскание, поскольку он не способствует социальной защите должников. Ограничения по обращению взыскания на имущество должника, не допускающие каких-либо толкований должны быть отложены Федеральном законе «Об исполнительном производстве».
По нашему мнению, судебным приставам мешают нереальные сроки исполнительных действий, недостаточная правовая регламентация их деятельности по розыску должников и их имущества, отсутствие законодательной обязанности налоговых органов, банков, кредитных учреждений, правоохранительных органов предоставлять необходимую информацию судебному приставу, а также доступ к федеральным и региональным информационным базам данных. В настоящее время в Комитете Госдумы по госстроительству готовятся ко второму чтению внесенные проекты законов по вопросам исполнительного законодательства, Минюст России активно поддерживает эти предложения.
Думается, следующим этапом развития системы исполнительного производства станет принятие Исполнительного кодекса Российской Федерации, расширение полномочий службы, создание электронной базы данных о должниках, арестованном и переданном на реализацию имуществе, введение института помощника судебного пристава-исполнителя, страхование профессиональной деятельности судебных приставов, создание позитивного образа судебного пристава-исполнителя в обществе, осознание его значимости для общества и гражданина, соблюдение прав взыскателей и должников. На состоявшейся в Москве в октябре 2001 г. 24-й Конференции европейских стран был позитивно воспринят наш опыт исполнительного производства. При этом предложено рассмотреть и опыт стран, где наряду с государственными судебными приставами действуют, и частные на основании полученной у государства лицензии Мы этот опыт изучаем. Но готово ли наше общество его перенять?
