Источники исполнительного законодательства

Особо следует сказать и об источниках исполнительного законодательства. Еще недавно исполнительное законодательство представляло собой хаотичное нагромождение норм различного уровня, по времени своего принятия принадлежащих по сути дела к различным правовым эпохам. Это затрудняло процесс исполнения и делало его достаточно сложным по причинам не только организационно-экономического, но и чисто правового характера. Теперь основными источниками норм исполнительного законодательства являются комментируемые Федеральные законы. В ст. 2 Федерального закона «Об исполнительном производстве» указывается, что законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве состоит из указанного и иных федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов и актов других органов. При этом следует учитывать, что Федеральный закон «О судебных приставах» относится к актам исполнительного законодательства только в части регулирования организации и деятельности судебных приставов-исполнителей, поскольку в остальной части он содержит регламент деятельности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, а также нормы общерегулятивного характера о службе судебных приставов.
Однако, к сожалению, названные законы не решили ряд важных вопросов исполнительного законодательства, например о возможности выдачи нескольких исполнительных листов по одному решению, о повороте исполнения решения, о порядке рассмотрения жалоб на действия судебного пристава-исполнителя. При их решении по-прежнему должны применяться соответствующие нормы ГПК и АПК, поскольку иного правового регламента не имеется. Кроме того, к числу источников исполнительного законодательства относятся ГК (в части обращения взыскания на заложенное имущество и порядка его реализации, а также проведения торгов), Временное положение о третейском суде для разрешения экономических споров (утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 24 июня 1992 г.) и Закон РФ от 7 июля 1993 г. «О международном коммерческом арбитраже» (в части исполнения решений третейских судов и международных коммерческих арбитражей).
Правительство РФ может принимать акты исполнительного законодательства только на основании и во исполнение Федерального закона «Об исполнительном производстве». В соответствии с этим законом оно утвердило Порядок наложения ареста на ценные бумаги должника (п. 8 ст. 51); Порядок и условия хранения арестованного и изъятого имущества (и. 3 ст. 53); Положение о внебюджетном фонде развития исполнительного производства (п. 1 ст. 82).
Правовые акты федеральных органов исполнительной власти и других органов, например Банка России, не отнесены к числу источников исполнительного производства, хотя, в частности, вопросы списания средств со счетов юридических лиц регулируются Центральным банком РФ, и т.д. В качестве источников исполнительного законодательства закон не называет акты субъектов РФ, хотя это ограничение вряд ли целесообразно в связи со значительными пробелами федерального правового регулирования соответствующих отношений.
Такое сужение круга источников исполнительного законодательства крайне негативно, поскольку закон, хотя и является по характеру процедурным, тем не менее не содержит развернутых процедур исполнения отдельных видов исполнительных документов, а потому субъекты РФ будут вынуждены осуществлять правотворчество в этой сфере с тем, чтобы заполнить пробелы законодательства. Такая ситуация создает серьезные проблемы для судебной практики. Поскольку споры в сфере принудительного исполнения подведомственны как судам общей юрисдикции, так и арбитражным судам, уже в ближайшем будущем, на наш взгляд, потребуется принятие совместного постановления Пленумами Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам применения исполнительного законодательства. В противном случае может возникнуть разнобой в судебной практике его применения, что не будет обеспечивать равенства граждан перед законом.
. Правовая основа исполнительного производства сужена и тем, что из источников исполнительного законодательства исключены инструкции Министерства юстиции РФ и Министерства финансов РФ, акты других федеральных органов исполнительной власти. Это вряд ли плодотворно и может способствовать, хотя и вопреки замыслу законодателя, возникновению правового вакуума, конфликтов и возможностей неоднозначного толкования положений исполнительного законодательства, в том числе судами.
Исходя из сказанного целесообразно расширить компетенцию Правительства РФ по регулированию исполнительного производства, а также легализовать практику правотворчества в данной сфере субъектов РФ. Правотворчество субъектов РФ при регламентации исполнительных процедур позволит отобрать наиболее оптимальные варианты такого регулирования, которые затем можно было бы ввести в федеральное законодательство.
С учетом реально имеющегося числа источников правового регулирования исполнительного законодательства и заранее заданной его ограниченностью основные недостатки Федерального закона «Об исполнительном производстве» можно свести к следующему.
Закон носит довольно общий характер и в полной мере не закрывает то «правовое пространство», на котором происходит принудительная реализация исполнительных документов. За основу закона взяты только положения, содержащиеся в разд. V ГПК РСФСР, Временном положении о порядке обращения взыскания на имущество организаций, утвержденном Указом Президента РФ от 14 февраля 1996 г., а также в ряде иных правовых актов.
Закон не учитывает создание и реальное существование в России двухуровневой судебной системы в соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», в ст. 6 которого признается обязательность исполнения на всей территории РФ судебных постановлений, вступивших в законную силу, а также устанавливается, что неисполнение постановления любого суда влечет ответственность, предусмотренную федеральным законом (в том числе федеральными законами, регламентирующими принудительное исполнение). Между тем Федеральный закон «Об исполнительном производстве» не содержит процедур, обеспечивающих исполнение как постановлений Конституционного Суда РФ, так и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.
По своей концепции и месту в системе российского законодательства названный закон относится к числу актов процедурного характера, содержащего правила исполнения по отдельным видам судебных и иных юрисдикционных актов. Однако он содержит недостаточно таких процедур, в ряде случаев регулируя частные вопросы, которые уже решены в действующем законодательстве. Например, в ст. 93 закона определен порядок защиты прав организаций при неисполнении исполнительного документа о восстановлении на работе, содержащийся в ГПК и ТК.
В законе отсутствуют очень важные процедуры, например; по порядку производства торгов; по реализации имущества в иных формах, не связанных с проведением торгов; процедуре оставления нереализованного имущества за взыскателем, об обращении взыскания на ценные бумаги. Закон полностью обходит важнейшие и достаточно остро стоящие на практике вопросы порядка исполнения судебных актов в отношении государства, его должностных лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления, обязанных по судебному решению к совершению определенных действий либо воздержанию от них. Нет в нем никаких процедур исполнения по семейным делам, кроме отсылки к СК по вопросам исполнения решений о взыскании алиментов. Никак не регламентированным остался порядок исполнения решений судов по таким семейным делам, как дела о лишении родительских прав, о передаче детей и т.д. По этим вопросам в законе имеются пробелы даже по сравнению с ранее действовавшей Инструкцией об исполнительном производстве, утвержденной приказом Министерства юстиции СССР от 15 ноября 1985 г. № 22. Не ясно, кем должен утверждаться перечень видов имущества граждан, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам (ст. 50 закона).
Закон содержит слишком много отсылочных норм, что привело к существенным внутренним противоречиям в законе и несоответствию действующим федеральным законам. Так, ст. 63 закона отсылает по порядку проведения торгов к ГК (ст. 447-449), а ст. 54 допускает оставление взыскателем реализуемого имущества за собой при невозможности его реализации в течение двух месяцев. Между тем в соответствии со ст. 448 ГК оставление нереализованного имущества у взыскателя недопустимо во всех случаях, кроме одного — оно возможно лишь при невозможности реализации заложенного имущества (ст. 350 ГК). Не ясным в таком случае является вопрос о том, по какой цене взыскатель вправе оставить за собой нереализованное имущество на основании п. 4 ст. 54 закона, поскольку эти условия оговорены в ст. 350 ГК только применительно к оставлению за взыскателем предмета залога.
К числу существенных недостатков закона относится и недостаточная детализация положений об участниках исполнительного производства. Так, закон не раскрывает вопросы участия такого субъекта, как профессиональный оценщик, и необходимости его привлечения при производстве торгов. Между тем закрепление здесь определенного порядка станет важной организационной мерой, поскольку участие профессионального оценщика как самостоятельного субъекта исполнительного производства явилось бы серьезной гарантией от злоупотреблений при оценке имущества, выставляемого на торги, и тем самым обеспечило бы увязку Федерального закона «Об исполнительном производстве» с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».
В законе нет специального правового регламента, характеризующего участие в исполнительном производстве органов государственной власти и местного самоуправления, о настоятельной необходимости которого свидетельствует практика исполнительного производства. Например, при исполнении решений о передаче ребенка необходимо участие органов опеки и попечительства, при исполнении решения о разделе земельного участка, устранении помех в его использовании целесообразно участие представителя комитета по земельным ресурсам и землеустройству. Может возникнуть также необходимость участия в исполнении региональных отделений Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, а также других органов.
В законе отсутствуют положения, посвященные участию в исполнительном производстве союзов, организаций, фондов, представляющих взыскателей, например союзов потребителей, фондов и союзов вкладчиков. Между тем такое участие, которое раньше было предусмотрено Инструкцией об исполнительном производстве, необходимо для обеспечения контроля за реализацией исполнительных документов при исполнении решений о защите прав больших групп потребителей, при исполнении решений в отношении вкладчиков и акционеров. Подобная мера позволит легализовать участие в исполнительном производстве общественных объединений потребителей, вкладчиков и других аналогичных организаций.
Серьезные возражения вызывает ряд положений закона о самом механизме исполнения и статусе судебного пристава-исполнителя. Так, закон предусматривает создание внебюджетного фонда развития исполнительного производства, не раскрывая его понятие; устанавливает достаточно большой размер исполнительского сбора — семь процентов от суммы взыскания, т.е. выше ранее установленного (пять процентов), что существенно ударяет по интересам взыскателей, поскольку уменьшает общую сумму взыскания при недостаточности имущества для удовлетворения требований всех взыскателей. Устанавливая размеры штрафов за неисполнение судебных и иных актов, закон не определил, куда конкретно будут зачисляться взысканные штрафы — во внебюджетный фонд развития исполнительного производства или в доход федерального либо иного бюджета.
В законе не оговорены конкретные сроки передачи поступивших от должника денег взыскателю, между тем на практике они бывают весьма длительными, если поступившие деньги находятся на депозитном счете соответствующего подразделения службы судебных приставов. Закон не содержит новых мер, обеспечивающих принудительное исполнение и используемых на практике — таких, как назначение уполномоченного представителя взыскателя для контроля за отгрузкой продукции должником, образование специального фонда из имущества и денежных средств должника для передачи его на хранение и в управление в интересах взыскателей либо организации взыскателю. Между тем подобные меры способствовали бы, в частности, исполнению решений в отношении больших групп вкладчиков банков и других кредитных учреждений.
Вызывает возражения установленный в законе порядок очередности удовлетворения требований взыскателей при недостаточности имущества должника. Он установлен исходя из приоритета защиты государственных интересов, чем нарушается принцип равенства правовой защиты всех форм собственности, а также затрудняется защита прав граждан, в особенности вкладчиков. Такой порядок существенно расходится с очередностью, определенной ст. 64 ПС, и не обеспечивает единства правового регулирования. Таким образом, Федеральный закон «Об исполнительном производстве» по целому ряду существенных составляющих нуждается в дальнейшем развитии и дополнении, увязке с другими действующими федеральными законами с целью регламентации наиболее важных исполнительных процедур.