Соотношение компетенции РФ и ее субъектов по правовому регулированию исполнительного производства

Принятие комментируемых законов отразилось и на соотношении компетенции Российской Федерации и ее субъектов по правовому регулированию исполнительного производства.
Как уже отмечалось, исполнительное производство организационно выведено из сферы судебной власти и передано в ведение органов исполнительной власти. Вместе с тем в соответствии с Конституцией РФ оно не отнесено ни к ведению Российской Федерации (ст. 71), ни к совместному ведению РФ и ее субъектов. Между тем уголовно-исполнительное законодательство в соответствии с подп. «о» ст. 71 Конституции РФ отнесено к исключительному ведению Российской Федерации.
Можно ли на этом основании сделать вывод о том, что исполнительное производство относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации? Ответ на данный вопрос зависит от того, как рассматривать исполнительное производство — в качестве части гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства (тогда это федеральное законодательство) либо в качестве части системы федеральных органов исполнительной власти, регулируемой нормами административного законодательства (тогда это частично и сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов).
Полагаем, что исполнительное законодательство является комплексным правовым образованием, соединяющим в себе нормы различной отраслевой принадлежности, что в конечном счете и определяет компетенцию соответствующего органа государственной власти. Прежде всего органы исполнения входят в систему федеральных органов исполнительной власти и в этом плане организация их деятельности регулируется Российской Федерацией (подп. «г» ст. 71 Конституции РФ). Нормы о судебном контроле за деятельностью судебных приставов-исполнителей, порядке выдачи исполнительных листов судами, повороте исполнения — это часть процессуального законодательства. Нормы о порядке проведения торгов — часть гражданского законодательства и соответственно относятся к федеральному законодательству.
Ряд норм об организации процесса исполнения носит административно-процессуальный характер и в этом смысле их можно отнести к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов. Например, будет правомерным установление законом субъекта РФ административной ответственности за неисполнение решения конституционного (уставного) суда данного субъекта. Однако преимущественно и в основном исполнительное законодательство относится к сфере ведения Российской Федерации, что вполне оправданно как практически, так и теоретически. Ведь акт органа гражданской юрисдикции может быть исполнен в любой точке территории России, в связи с чем необходим единый стандарт деятельности органов исполнения и исполнительных процедур. Такое толкование исполнительного законодательства очень важно для судебной практики, поскольку исключит возникновение споров о компетенции между РФ и ее субъектами.
На наш взгляд, при таком толковании, вполне правомерно рассматривать исполнительное производство как часть гражданского и арбитражного процессов. Связано это с тем, что гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство, отнесенное и ведению Российской Федерации, регулирует порядок осуществления соответственно гражданского и арбитражного судопроизводства. Понятие гражданского и арбитражного процессов несколько шире, чем понятие судопроизводства, так как включает и стадию исполнительного производства, представляющую собой объект комплексного правового регулирования, что отражается в характеристике источников исполнительного производства.
Здесь представляет интерес постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года «О рекламе», которым разрешен вопрос о месте законодательства о рекламе в системе российского законодательства с точки зрения разграничения законодательных полномочий по регулированию в данной области отношений. Московская городская Дума в своем запросе исходила из того, что, поскольку законодательство о рекламе не упомянуто ни в ст. 71 Конституции РФ (предметы ведения Российской Федерации), ни в ее ст. 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов), рекламная деятельность может регулироваться нормативными актами субъектов РФ. Однако ст. 3 Федерального закона «О рекламе» не предусматривает возможности издания субъектами РФ нормативных актов по вопросам, урегулированным этим законом, и потому Московская городская Дума полагала, что эта статья не соответствует Конституции РФ. Законодательное Собрание Омской области отнесло в своем запросе законодательство о рекламе к законодательству о культуре.
Конституционный Суд РФ правильно определил отношения по рекламе в основном как гражданско-правовые и, следовательно, относящиеся к компетенции именно федерального законодателя. Вместе с тем в постановлении отмечено, что рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты РФ могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией РФ.
В конечном счете подобный комплексный подход к законотворчеству, когда в результате принятия одного правового акта «закрывается» определенный участок «правовой действительности» без догматических споров о чистоте той либо иной отрасли права, вполне оправдан. Тем самым путем комплексного регулирования достигается вполне рациональный правовой результат, и в системе российского законодательства происходит формирование таких комплексных правовых образований, как банковское право, страховое право и т.п.
Конечно, в этих случаях возрастает значение юридической техники и необходимость увязки нормативных предисаний различном отраслевой принадлежности с тем, чтобы исключить, с одной стороны, возникновение пробелов в правовом регулировании, а с другой — действие норм различной отраслевой принадлежности в отношении одного и того же объекта правового регулирования (что, к сожалению, не редкость для современной системы исполнительного законодательства, о чем речь пойдет дальше)